Meninjau Prinsip Netralitas dalam Branch Profit Tax PPh Pasal 26

Dalam buku The Wealth of Nation (1776), Adam Smith memperkenal empat prinsip yang harus dimiliki oleh suatu sistem perpajakan yang baik, yaitu keadilan, kepastian, kenyamanan, dan efisiensi. Seiring berjalannya waktu, banyak pihak yang kemudian menyadari kekuatan pajak dalam mempengaruhi sebuah keputusan bisnis. Sehingga, prinsip perpajakan yang baik milik Adam Smith mendapatkan anggota baru, yaitu netralitas.

Netralitas pajak memiliki konsep dasar yang cukup sederhana, yaitu perlakuan perpajakan kepada wajib pajak yang tidak memihak. Konsep ini sekilas mirip dengan konsep keadilan atau neutrality, yang memuat nilai-nilai kualitas ekonomi dan ketidakberpihakan. Berangkat dari nilai-nilai tersebut, suatu sistem perpajakan disebut memenuhi prinsip keadilan adalah ketika pajak dapat menciptakan distribusi ekonomi yang lebih merata, yang dapat dicapai dengan pembebanan beban pajak berdasarkan kemampuan membayar. Konsep netralitas lebih kepada penerapan atau pengaplikasian ketentuan-ketentuan perpajakan yang tidak membedakan (non-discrimination). Pajak memenuhi prinsip netralitas ketika sistem perpajakan yang ada tidak memihak salah satu sektor ekonomi sedemikan rupa sehingga keputusan bisnis dilakukan berdasarkan pertimbangan manfaat ekonomi, bukan karena alasan perpajakan.

Namun dalam realitanya, prinsip netralitas yang sempurna tidaklah mungkin dicapai dan pemerintah harus menerima suatu level distorsi perilaku bisnis yang disebabkan oleh pajak. Bahkan, terkadang pemerintah harus men-trade-off netralitas pajak dengan tujuan yang lebih besar, misalnya terkait dengan kebijakan relaksasi PPnBM untuk pembelian mobil baru yang saat ini dijalankan.

Prinsip Netralitas dan Branch Profit Tax

Di dalam sistem pajak penghasilan, prinsip netralitas membuahkan pemikiran dibentuknya pajak cabang atau branch profit tax (BPT) pada awal tahun 1980-an. Terlepas dari isu diskriminasi dalam penerapan BPT, ide dasar BPT adalah untuk menyamakan perlakuan perpajakan atas anak perusahaan (subsidiary) dan cabang (branch) oleh perusahaan multinasional. Ide dasar ini jelas diungkapan dalam dua model treaty yang menjadi rujukan pembentukan treaty negara-negara di dunia, yaitu UN Model Double Taxation Convention dan OECD Model Tax Convention. Keduanya mengungkapkan bahwa BPT atau branch tax merupakan pajak tambahan yang diterapkan pada laba cabang perusahaan yang kantor pusatnya berada di luar negeri. Pengenaan pajak ini berangkat dari asumsi bahwa seandainya cabang tersebut merupakan suatu anak perusahaan, anak perusahaan tersebut akan mengirimkan keuntungan kepada induknya berupa dividen yang menjadi objek pajak di negara sumber. Dengan demikian, BPT membantu sistem pajak penghasilan menjadi lebih netral dengan memajaki keduanya (laba cabang dan dividen), sehingga menciptakan kondisi setara (rough parity) antara pendirian anak perusahaan dan kantor cabang.

Sebagai penyetara dividen, BPT diharapkan dapat menghasilkan efek perpajakan yang sama dengan pajak atas dividen. Untuk itu, UN menyarankan BPT untuk diterapkan atas jumlah yang disetarakan dengan pembagian dividen. Dalam article 10 paragraf 20 UN Model Double Taxation Convention, UN menyebut jumlah yang disetarakan ini sebagai "dividend equivalent". Artinya, dasar pengenaan pajak (DPP) BPT haruslah sama dengan DPP pajak dividen, yaitu laba usaha setelah pajak penghasilan. 

Penghasilan Kena Pajak Bukanlah Dividend Equivalent

Di Indonesia, BPT diatur dalam UU PPh pasal 26 ayat (4) dan diterapkan atas penghasilan kena pajak (taxable income) setelah dikurangi pajak penghasilan. Taxable income tentu berbeda dengan dividend equivalent. Taxable income merupakan laba fiskal, yaitu laba bersih menurut ketentuan peraturan perpajakan yang berlaku, yang dapat berbeda dengan laba usaha komersil. Akan tetapi, laba usaha komersil lah yang dijadikan dasar bagi suatu perusahaan ketika membagikan dividennya, bukan taxable income. 

Penggunaan taxable income sebagai dasar pengenaan BPT semakin mencederai prinsip netralitas apabila kita meninjau pengenaan BPT dalam konteks sistem pajak penghasilan final (PPh Final). Dalam sistem pajak penghasilan Indonesia, penghasilan yang merupakan objek PPh Final akan dikeluarkan dari penghitungan taxable income (koreksi fiskal negatif) karena atas penghasilan tersebut sudah tidak perlu dikenai pajak penghasilan lagi. Demikian juga dengan biaya-biaya yang terkait, biaya yang dapat diatribusikan kepada objek pajak penghasilan final akan di-offset melalui koreksi fiskal positif. Konsekuensinya, perusahaan yang seluruh penghasilannya merupakan objek PPh Final, seperti perusahaan properti dan yang bergerak dalam bidang jual beli saham dan sekuritas lainnya, akan lebih diuntungkan untuk memilih bentuk usaha cabang daripada subsidiary karena taxable income-nya sama dengan nol. Dengan demikian, perusahaan-perusahaan tersebut akan bebas menyalurkan keuntungan ke perusahaan pusatnya di luar negeri tanpa dikenai BPT pasal 26 ayat (4) UU PPh. 

Pada awal dibentuknya undang-undang pajak penghasilan pada tahun 1983, sebenarnya konsep BPT yang diusung sudah sejalan dengan prinsip netralitas cabang-subsidiary, yaitu dengan menetapkan laba usaha setelah dikurangi pajak sebagai DPP. Akan tetapi, konsep tersebut kemudian berubah setelah diundangkannya UU Nomor 10 Tahun 1994. Dampak perubahan tersebut, seperti yang dijelaskan diatas, menimbulkan distorsi perilaku bisnis yang tidak sejalan dengan prinsip netralitas. Bahkan, perubahan ini menimbulkan celah yang dapat dimanfaatkan untuk mengurangi beban pajak. Hal ini tentu tidak diinginkan terutama ditengah tuntutan target penerimaan yang semakin melambung. Dengan demikian, sudah seyogyanya konsep BPT yang diusung dalam pasal 16 ayat (4) UU PPh dikembalikan ke fitrahnya untuk menjaga netralitas sistem pajak penghasilan Indonesia.